從各國環(huán)保政策中可以得到不少啟示，主要包括：法律法規(guī)制定的完善程度和執(zhí)行的嚴格程度、政府對環(huán)保的財政資金支持、以經(jīng)濟手段促進環(huán)保企業(yè)的發(fā)展、技術創(chuàng)新政策、合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)園和生態(tài)園區(qū)的聚集、地方政府的作用、加強環(huán)保教育，提升公眾環(huán)境意識、非政府環(huán)保組織的作用、政府主導與市場機制的選擇等九個方面。
環(huán)境保護的責任需要社會各方共同分擔，包括政府、企業(yè)、非政府組織和公眾在內(nèi)的全社會的積極參與，才能實現(xiàn)環(huán)境目標。
由于環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供的是公共產(chǎn)品，是由公眾需求驅動的，政府代表公眾需求，通過制定有關的環(huán)境法律和標準，以及產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟手段，形成政府引導下的環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，政府在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保發(fā)展權衡下制定的政府目標和各項政策是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要驅動因素。
筆者以上市環(huán)保公司及各省市數(shù)據(jù)為例進行了實證分析，對環(huán)保投入決策機制、政府經(jīng)濟與環(huán)保目標的權衡進行了論證，實證分析了環(huán)保投資與經(jīng)濟轉型的關系，量化分析了環(huán)保區(qū)域差異與溢出效應，并對政府引導環(huán)保產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展提出了建議。
七因素左右投入策略
結合美國、德國、日本等環(huán)保發(fā)達國家經(jīng)驗，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟學理論，我們分別從環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入主體、投入層次和投入方向的選擇機制等方面進行分析。
首先，基于環(huán)保投資主體的多元化，必須要明確相關各方的投資責任。其中，政府主要從宏觀方面引導環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、環(huán)境保護的開展，企業(yè)作為微觀主體則在具體的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面進行投資。
再來看環(huán)保投入層次，這主要是受國家環(huán)保政策的影響，相關政策會對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提出需求，企業(yè)根據(jù)需求提供符合政策的環(huán)保服務或產(chǎn)品，企業(yè)追求的是盈利，環(huán)保層次中企業(yè)規(guī)模的大小以及分配與政策和盈利模式有關。
環(huán)保投資方向的結構比例則主要與各國環(huán)保目標、政策導向有關。工業(yè)化帶來的污染比較嚴重時，各國環(huán)保目標都重點發(fā)展污染治理產(chǎn)業(yè)。而隨著后工業(yè)化時期的到來，資源短缺、環(huán)境污染帶來的影響進一步擴大，各國環(huán)保目標轉變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展，環(huán)保產(chǎn)業(yè)重點逐步發(fā)展為節(jié)能減排、清潔能源、資源的再生利用和環(huán)境保護與治理。
根據(jù)理論和實踐經(jīng)驗，政府在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中必須對環(huán)保投入進行引導，影響環(huán)保投入決策的七個主要方面包括：經(jīng)濟發(fā)展階段和特征、環(huán)保產(chǎn)業(yè)周期、技術發(fā)展水平、政府的環(huán)保目標和政策、企業(yè)的投入決策選擇、非政府環(huán)保組織的發(fā)展、公眾環(huán)保意識。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展三階段
通過對美國、日本、德國、加拿大四國的經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)保目標的確定，以及環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的制定分析發(fā)現(xiàn)，政府在經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)保發(fā)展權衡下制定的政府目標和各項政策是環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的首要驅動因素。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要可以分為三個階段。在初級階段，政府的環(huán)保目標基本都是以解決國內(nèi)當時由于經(jīng)濟發(fā)展帶來的嚴重環(huán)境污染問題，以污染治理為主要環(huán)保目標。通過制定相關的法律法規(guī)以及對污染的懲罰措施作為手段，嚴格執(zhí)法，體現(xiàn)為“命令+控制”的環(huán)保政策。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的中期階段，在污染治理過程中認識到僅靠污染治理無法解決根本問題，以及隨著科技進步和經(jīng)濟的發(fā)展，環(huán)境問題愈來愈嚴重，政府的環(huán)保目標是從源頭上預防環(huán)境問題和資源保護，大力推進環(huán)保技術創(chuàng)新。通過制定更嚴格具體的法律法規(guī)，鼓勵市場化的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過經(jīng)濟手段鼓勵企業(yè)采取環(huán)保措施，鼓勵企業(yè)進行技術創(chuàng)新，體現(xiàn)為“預防+控制+引導市場”的環(huán)保政策。
環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高級階段，隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，技術創(chuàng)新加快，資源短缺、環(huán)境污染等影響到國家的長期可持續(xù)發(fā)展，各國政府陸續(xù)提出可持續(xù)發(fā)展、循環(huán)社會、新能源戰(zhàn)略、全面能源戰(zhàn)略、綠色社會等國家戰(zhàn)略性的環(huán)保目標，把環(huán)境保護提高到戰(zhàn)略的高度?，F(xiàn)階段的法律法規(guī)從長期可持續(xù)發(fā)展考慮，有針對性地出臺解決水、空氣、土壤、資源等方面的具體法律法規(guī)，在長遠性、可執(zhí)行性等方面不斷深入。同時，政府引導環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展，突出企業(yè)在環(huán)保中的主體地位，政府與企業(yè)合作利用各種產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟手段、技術創(chuàng)新政策和環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展相配合。另外，對國民進行環(huán)保教育，非政府性環(huán)保組織發(fā)展迅速。體現(xiàn)為“戰(zhàn)略+預防+控制+引導市場+可持續(xù)發(fā)展”的環(huán)保政策。
中國環(huán)境問題仍嚴峻
回望我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，政府目標與環(huán)保目的的權衡主要可以包括五個階段。
20世紀70年代，萌芽時期，重視“三廢”的危害，特別強調(diào)“三廢”治理和綜合利用。
20世紀80年代是中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)初級發(fā)展時期，我國大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟的階段，重化工業(yè)項目多，造成工業(yè)污染嚴重，環(huán)保主要體現(xiàn)為政府主導、法規(guī)驅動型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這一時期優(yōu)先考慮政府目標——工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，而在環(huán)保方面僅是針對重化工業(yè)帶來的污染進行治理，以及該產(chǎn)業(yè)的環(huán)保設備的使用。環(huán)保產(chǎn)業(yè)處于自發(fā)且無序狀態(tài)，是在遵守政府政策與法規(guī)的基礎上所被動發(fā)展的。
20世紀90年代快速發(fā)展時期，我國政府目標仍是經(jīng)濟的快速發(fā)展，但是隨著我國工業(yè)經(jīng)濟的迅速發(fā)展壯大和地方政府對環(huán)保的忽視，環(huán)境污染等問題觸目驚心。該階段政府重視環(huán)境保護，不斷出臺相關法律法規(guī)，增加環(huán)保投資，環(huán)保的目標仍是配合經(jīng)濟發(fā)展，治理經(jīng)濟發(fā)展過程中的污染，以政府為主導。地方政府為了經(jīng)濟發(fā)展目標，對環(huán)境保護的重視不夠，仍然監(jiān)管不嚴，環(huán)保產(chǎn)業(yè)在規(guī)模上、技術水平上還是經(jīng)濟效益上都仍處在很低的位置。
2000年至2010年，迅速發(fā)展時期，在經(jīng)濟持續(xù)高速增長的同時，環(huán)境問題給我國帶來的危害不斷顯現(xiàn)。我國政府在經(jīng)濟發(fā)展的同時，加大環(huán)境保護力度，制定具體的法律法規(guī)，提高法規(guī)的執(zhí)行力，不斷加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投入，并且開始使用經(jīng)濟手段鼓勵環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。該階段公眾與政府意識開始提升、市場需求爆發(fā)、要素投入巨大，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)整體上快速成長，產(chǎn)業(yè)體系基本齊全，產(chǎn)業(yè)規(guī)模高速擴張，水氣固等主要領域的企業(yè)數(shù)量和從業(yè)人數(shù)都有了大量的增加，導致行業(yè)內(nèi)競爭與協(xié)作日益頻繁，技術水平和經(jīng)濟效益等也有了一定的提高。
“十二五”時期，發(fā)展高峰時期，我國經(jīng)濟發(fā)展速度穩(wěn)定，由于經(jīng)濟發(fā)展前期環(huán)境保護政策和力度不夠，帶來的環(huán)境問題仍然嚴峻，政府在保證經(jīng)濟發(fā)展的同時，加大對環(huán)境保護的力度，從戰(zhàn)略上、法律上、政策上、經(jīng)濟手段上各方面提高了對環(huán)境保護的支持。
區(qū)域間投資差異大
觀察發(fā)現(xiàn)，2009年至2015年期間，中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投入和產(chǎn)出效率不存在無效現(xiàn)象，但依舊有增長的空間。以樣本中33家上市企業(yè)為代表的環(huán)保企業(yè)在償債能力和經(jīng)營能力投入方面是有效的，實現(xiàn)了資源和管理的有效配置，從而實現(xiàn)產(chǎn)出有效。
分析我國30個省市區(qū)2003年至2013年能源消費和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與環(huán)境污染治理投資數(shù)據(jù)得知，環(huán)保投資是經(jīng)濟轉型的重要原因，各個環(huán)保指標在不同時期對經(jīng)濟轉型的影響程度不同，其中城市環(huán)境基礎設施建設影響明顯最大。
與此同時，經(jīng)濟轉型對環(huán)保投資總體上也存在著顯著的正向促進作用，其中對城市環(huán)境基礎設施建設投資和建設項目“三同時”(建設項目中防治污染的設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用)環(huán)保投資影響最大，而對工業(yè)污染治理投資影響微弱。
不過，環(huán)保投資效應具有顯著的時滯性。隨著時間推移，環(huán)保投資對經(jīng)濟轉型的促進作用越大，達到一定程度后這種作用開始逐漸收斂。
從各區(qū)域來看，我國環(huán)保投資存在顯著空間差異性，東中部地區(qū)與西部地區(qū)差距顯著，西部少數(shù)地區(qū)如西藏，甚至對于環(huán)境污染治理投入接近為零，而東部地區(qū)如江蘇、山東等地每年環(huán)境污染投資力度很大。
另外，各地區(qū)環(huán)保投資對經(jīng)濟轉型的影響程度也存在顯著差異，近60%的地區(qū)對經(jīng)濟轉型有正向促進作用，沿海較發(fā)達地區(qū)如北京、海南、廣東等對經(jīng)濟轉型的促進作用較大，而40%左右的地區(qū)對經(jīng)濟轉型有負向作用，其中多為中部內(nèi)陸及西部偏遠經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如甘肅、青海、寧夏等，這可能是由于我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展顯著不均衡，長期的“先污染后治理”的發(fā)展模式等情況導致。
建立引導和市場機制
根據(jù)上述研究內(nèi)容結合我國環(huán)保投資現(xiàn)狀，我國目前投資壓力和缺口依然非常大，僅依靠政府財政是不夠的，必須建立市場機制，引導以企業(yè)為主體的多元投入機制。
其一，建立政府的引導機制，分別通過國家環(huán)保戰(zhàn)略目標確定方向，完善法律法規(guī)，加強地方政府的環(huán)保管理水平，制定促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，充分利用經(jīng)濟手段對資本的引導作用，引導社會資本對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資。
其二，政府必須努力培育以企業(yè)為主體的市場機制，不斷完善具體的環(huán)保法律法規(guī)，加強地方政府在環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的責任、建立環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)，培育中小企業(yè)，發(fā)揮大企業(yè)的規(guī)模效應和優(yōu)勢、支持環(huán)保技術創(chuàng)新、公眾和企業(yè)環(huán)保意識的培養(yǎng)、發(fā)揮非政府環(huán)保組織的作用。
而結合我國企業(yè)對環(huán)保人才不重視投入少等問題，提出了四方面建議：完善法律與嚴格執(zhí)法，使企業(yè)在環(huán)保壓力和市場競爭機制的雙重壓力下，重視環(huán)保人才的使用和培養(yǎng);制定環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策，加強評價和監(jiān)管，對有貢獻的環(huán)保企業(yè)和人才進行資助和獎勵;制定技術創(chuàng)新政策，推進環(huán)保技術的發(fā)展，激發(fā)市場對環(huán)保人才的需求;高校等教育和科研機構培養(yǎng)符合環(huán)保需要的人才。
政策方面，筆者建議，開展分析和評估環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入績效的活動、構建環(huán)保產(chǎn)業(yè)風險投資多元機制、改革和完善環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入績效評價體系、行業(yè)細分管理模式。
(作者系上海師范大學商學院教授，本報記者趙怡雯根據(jù)由上海財經(jīng)大學出版社出版的《我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)投入績效與發(fā)展研究報告》整理而成)
