某種意義上，電煤矛盾是我國能源問題的“老大難”，30余年來持續(xù)不斷，三五年一個(gè)輪回，尚未忘卻，復(fù)又抬頭。2016年6月份以來，電煤再次成為熱門話題。
如果能夠畢其功于一役，完全放開政府管制，任由市場(chǎng)價(jià)格自由浮動(dòng)，不失為一種解決問題的辦法。但是目前看來，這個(gè)辦法能否行得通，尚值得討論。而如果不能做到完全放開，那起碼也要改變目前政府被市場(chǎng)牽著走的局面。
有形之手收放兩難
作為大宗商品和基礎(chǔ)物資，煤炭長(zhǎng)期以來都是能源管理部門的重點(diǎn)看管對(duì)象。因此，煤炭的命運(yùn)一直由政府這只大手把控。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，煤炭?jī)r(jià)格完全由政府決定。直到1985年，國務(wù)院推行政企分開，要求政府機(jī)構(gòu)減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)的直接干預(yù)，加強(qiáng)宏觀調(diào)控。為了鼓勵(lì)煤企增加產(chǎn)量，同時(shí)保護(hù)低效率的下游產(chǎn)業(yè)，煤炭?jī)r(jià)格雙軌制出現(xiàn)，形成了煤炭指導(dǎo)價(jià)(針對(duì)計(jì)劃煤，即重點(diǎn)合同煤)、市場(chǎng)價(jià)(針對(duì)市場(chǎng)煤)并存的價(jià)格體系。
中國式改革向來是漸進(jìn)式的，政府有形之手逐步放松，當(dāng)時(shí)實(shí)行電煤價(jià)格雙軌制的目的，是為了平衡電力和煤炭?jī)蓚€(gè)行業(yè)利益。但由于煤價(jià)始終被嚴(yán)格管制，指導(dǎo)價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)，導(dǎo)致計(jì)劃內(nèi)煤炭逐漸減少，計(jì)劃外出售的煤炭越來越多。特別是在上世紀(jì)80年代后期到90年代初，除發(fā)電以外的煤炭下游市場(chǎng)逐漸放開，煤炭市場(chǎng)定價(jià)在多個(gè)行業(yè)得以施行，但電價(jià)一直受政府控制，導(dǎo)致電煤價(jià)格的市場(chǎng)并軌之路一直不暢通。1990年以來，除了煤炭市場(chǎng)極為低迷的1999～2000年，重點(diǎn)合同電煤價(jià)格長(zhǎng)期低于電煤市場(chǎng)價(jià)。
政府曾在1994年試圖完全放開煤炭?jī)r(jià)格控制，煤、電之間產(chǎn)生了嚴(yán)重爭(zhēng)端，一些發(fā)電企業(yè)無力按市場(chǎng)價(jià)購煤，煤企便拒絕供煤，停電現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在此情況下，保供電成為首要任務(wù)，政府之手不得不再次收緊，1996年，國家規(guī)定無論是國有煤礦、地方煤礦還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦，對(duì)電廠供煤都要執(zhí)行國家指導(dǎo)價(jià)。
多年來的歷次煤炭訂貨會(huì)，實(shí)質(zhì)就是煤、電行業(yè)討價(jià)還價(jià)的場(chǎng)所，這是一個(gè)極為艱難的過程。2002年終于出現(xiàn)煤炭訂貨會(huì)歷史上的首次失敗，只有9000萬噸重點(diǎn)合同電煤成交，僅占當(dāng)年電煤總量的37.5%。而且煤企普遍以各種借口不完全履行合同，在當(dāng)時(shí)的法律框架下，煤炭合同對(duì)煤炭企業(yè)來說是一個(gè)軟約束，煤企的違約風(fēng)險(xiǎn)和可能遭受的懲罰極為有限。
2010年12月1日，國家發(fā)改委在山西省部分煤炭和電力企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營座談會(huì)上明確要求，2011年重點(diǎn)合同電煤價(jià)格要維持2010年水平不變，不得以任何形式加價(jià)，這意味著電煤價(jià)格再次進(jìn)入政府嚴(yán)格管制狀態(tài)。
直到2012年12月25日《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見》發(fā)布，終于吹響了電煤市場(chǎng)化改革的最終號(hào)角，從2013年起重點(diǎn)合同煤被取消，煤企和發(fā)電企業(yè)自主協(xié)商確定價(jià)格。然而，政府管制并未就此消失，電煤重點(diǎn)合同改制為煤企與電廠之間簽訂的中長(zhǎng)期合同，煤價(jià)雖然可以參照市場(chǎng)變化相應(yīng)調(diào)整，但合同中的基礎(chǔ)價(jià)格形成過程中依然有政府相關(guān)部門的身影。
想放放不開，想管問題又更多，電煤成了政府部門的“心病”。管制始終無法完全消失，導(dǎo)致電煤供需一直存在種種矛盾，如在煤炭供應(yīng)總體過剩的背景下重點(diǎn)合同電煤依然供不應(yīng)求，政府不得不實(shí)行資源配給制;計(jì)劃煤和市場(chǎng)煤的價(jià)格差異導(dǎo)致了炒賣合同的行為等等。作為中間協(xié)調(diào)者，政府這只有形之手陷入兩難境地。
價(jià)格越調(diào)越漲的尷尬
2015年年初以來，煤炭銷量一路下行，煤價(jià)也一度重挫。2015年年底，業(yè)界普遍預(yù)測(cè)2016年我國煤炭市場(chǎng)將繼續(xù)呈現(xiàn)供大于求的態(tài)勢(shì)，價(jià)格下行壓力依然較大。政府部門也認(rèn)同這一判斷，并表示應(yīng)把煤炭行業(yè)作為降本增效的重點(diǎn)，促進(jìn)行業(yè)健康平穩(wěn)運(yùn)行。2016年2月5日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見》，提出了階段性工作目標(biāo)：未來3～5年，退出產(chǎn)能5億噸，減量重組5億噸。這就意味著，3～5年內(nèi)要去掉10億噸煤炭產(chǎn)能，超過2015年煤礦產(chǎn)能總規(guī)模的六分之一。該文件同時(shí)要求所有煤礦以全年276個(gè)工作日實(shí)施生產(chǎn)，相當(dāng)于將煤炭產(chǎn)量瞬間下調(diào)16%。
一石激起千層浪。隨著產(chǎn)能被大幅削減，2016年6月以來，電煤從生產(chǎn)、運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)再到終端，各環(huán)節(jié)價(jià)格明顯上漲，經(jīng)過層層疊加，短短幾個(gè)月內(nèi)大部分電廠的實(shí)際到廠煤價(jià)累計(jì)漲幅超過了300元/噸。
“煤泄氣”變成了“煤超瘋”，政府部門只好反轉(zhuǎn)掌心，連發(fā)大招。2016年9月8日，國家發(fā)改委、能源局、煤礦安監(jiān)局組織召開了穩(wěn)定煤炭供應(yīng)、抑制煤價(jià)過快上漲預(yù)案啟動(dòng)工作會(huì)議;9月23日，國家發(fā)改委啟動(dòng)煤炭一級(jí)響應(yīng)機(jī)制，即日增產(chǎn)50萬噸;9月27日，國家發(fā)改委等部門召開保障冬季煤炭穩(wěn)定供應(yīng)的會(huì)議;9月29日，國家發(fā)改委召開煤炭去產(chǎn)能通氣會(huì)，下發(fā)《關(guān)于適度增加部分先進(jìn)產(chǎn)能投放，保障今冬明春煤炭穩(wěn)定供應(yīng)的通知》;之后，國家發(fā)改委又召集大型煤炭集團(tuán)一把手，數(shù)次研究保供應(yīng)、穩(wěn)定煤價(jià)、上下游簽訂中長(zhǎng)期合同等工作;11月1日，國家發(fā)改委發(fā)電文要求有序增加煤炭產(chǎn)能釋放，確保2016年冬2017年春煤炭穩(wěn)定供應(yīng);11月3日，國家發(fā)改委價(jià)監(jiān)局召集相關(guān)煤炭生產(chǎn)企業(yè)召開規(guī)范煤炭企業(yè)價(jià)格行為提醒告誡會(huì)……可謂各種“套路”齊上馬。
然而，暴風(fēng)驟雨般的大招，依然難滅“煤超瘋”之火。煤炭企業(yè)輪番上調(diào)煤炭售價(jià)成為煤炭市場(chǎng)2016年下半年的主旋律。10月12日，秦皇島港5500大卡動(dòng)力煤平倉價(jià)突破600元/噸大關(guān)，11月7日觸及700元/噸高位，比年初低點(diǎn)上漲了330元/噸，漲幅達(dá)到89%。
盡管政府一再表示煤價(jià)上漲不可持續(xù)，但煤價(jià)還是我行我素地狂飆了將近半年的時(shí)間。市場(chǎng)無形之手來勢(shì)洶洶，政府的有形之手再次陷入尷尬。
調(diào)控需要政策“工具包”
其實(shí)，電煤價(jià)格調(diào)控失靈的類似窘境已經(jīng)不止一次發(fā)生，2008年，國家發(fā)改委就曾出臺(tái)過臨時(shí)價(jià)格干預(yù)措施，要求全國煤企供發(fā)電用煤礦價(jià)一律不得超過最高限價(jià)，但限價(jià)令實(shí)施后煤價(jià)仍持續(xù)上漲，最高漲幅達(dá)到70%。“越調(diào)越漲”怪圈讓煤炭限價(jià)令成了一紙空文。
無論是哪些因素造成了“煤超瘋”現(xiàn)象，有一點(diǎn)是可以肯定的，2016年以來煤炭市場(chǎng)運(yùn)行本身異常復(fù)雜，加之人為的“去產(chǎn)能”因素干擾，市場(chǎng)形勢(shì)波譎云詭，市場(chǎng)上各方參與主體相互博弈時(shí)只能抓住那些明確的信號(hào)。
電煤市場(chǎng)價(jià)格形成過程中，無論是作為供需方的煤炭企業(yè)和發(fā)電企業(yè)，還是中間商與投機(jī)炒作者，相互之間為不完全信息博弈。如果任由市場(chǎng)機(jī)制起作用，作為長(zhǎng)期合作對(duì)象，它們最終會(huì)達(dá)成比較合理的交易。但我國政府往往對(duì)市場(chǎng)的容忍度不夠，稍有波動(dòng)就直接出手干預(yù)。長(zhǎng)期以來，電煤供需雙方便形成了路徑依賴，每年“頂牛”，只等政府來裁決。由于政府獲取信息的特殊地位，市場(chǎng)各方認(rèn)為其決策是理性的，其發(fā)出的信號(hào)也是真實(shí)可靠的，因此，政府的行為便成為市場(chǎng)主體決策的重要信號(hào)。
于是，一旦政府不斷出面干預(yù)市場(chǎng)，買賣雙方就會(huì)產(chǎn)生應(yīng)激性反應(yīng)。如果政府抑制電煤價(jià)格，煤炭企業(yè)會(huì)有電煤價(jià)格看漲的預(yù)期，從而不斷漲價(jià)，發(fā)電企業(yè)則瘋狂地?fù)屬?，造成供需更加失衡，電煤價(jià)格越調(diào)越高。同時(shí)，電煤中間商和投機(jī)者也會(huì)看漲電煤，于是囤煤或者抬高期貨價(jià)格。而且政府出臺(tái)的政策越多，市場(chǎng)越恐慌，最終導(dǎo)致政府調(diào)控這只有形之手顯得沒有力量。
在錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢(shì)下，政府進(jìn)行多目標(biāo)約束下的政策決策是十分艱難的。但其實(shí)，政府的決策選擇無非兩個(gè)，要么是提高市場(chǎng)傳遞信息的能力，引導(dǎo)企業(yè)客觀準(zhǔn)確地進(jìn)行市場(chǎng)決策;要么是放棄對(duì)市場(chǎng)信息的依賴，直接對(duì)交易環(huán)節(jié)進(jìn)行干預(yù)。兩種選擇都不能說錯(cuò)，尤其在我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的漫長(zhǎng)轉(zhuǎn)軌過程中，兩種選擇更應(yīng)該配合使用。但關(guān)鍵問題在于，政府政策不能成為市場(chǎng)主體“反其道而行”的信號(hào)，更不能被市場(chǎng)行為所“綁架”。
提高政府干預(yù)市場(chǎng)的方法和水平，一個(gè)有效的措施是準(zhǔn)備政策“工具包”。作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府，任何政策的出臺(tái)都應(yīng)該是審慎的，都要經(jīng)過調(diào)研、分析和論證，甚至進(jìn)行必要的仿真或?qū)嵺`檢驗(yàn)，絕不能臨時(shí)匆忙出臺(tái)。如果總是跟風(fēng)市場(chǎng)，臨時(shí)應(yīng)對(duì)，不僅政策效用會(huì)大為衰減，還會(huì)泄露市場(chǎng)信號(hào)，被市場(chǎng)主體利用，造成適得其反的結(jié)果。而如果能夠備足電煤調(diào)控的政策“工具包”，針對(duì)供需不平衡如何協(xié)調(diào)、價(jià)格上漲如何應(yīng)對(duì)、價(jià)格下跌如何調(diào)控等課題形成一系列備選政策，然后根據(jù)市場(chǎng)狀況隨時(shí)“出牌”，應(yīng)對(duì)自如，相信政策效果會(huì)大不一樣。
而且這種方法具有一定的可行性，畢竟電煤?jiǎn)栴}由來已久，各種情形都曾出現(xiàn)，針對(duì)各種疑難雜癥也都曾開過處方，如果認(rèn)真總結(jié)，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況適時(shí)調(diào)整，調(diào)控電煤的法子還是有的，“工具包”一定不會(huì)囊中羞澀。當(dāng)然，后期如何使用“工具包”，也還是需要考驗(yàn)政府的調(diào)控藝術(shù)。
