近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局發(fā)布了《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(2016~2020)。貫徹實(shí)施《規(guī)劃》，成為“十三五”時(shí)期我國(guó)電力工業(yè)發(fā)展的一條重要的工作主線(xiàn)。同時(shí)，應(yīng)該清醒地看到，為支撐《規(guī)劃》全面落實(shí)，“十三五”時(shí)期我國(guó)亟須加快建設(shè)科學(xué)統(tǒng)一開(kāi)放的電力規(guī)劃體系。
我國(guó)電力規(guī)劃體系存在的主要問(wèn)題
過(guò)去一個(gè)時(shí)期，我國(guó)電力規(guī)劃體系存在的深層次問(wèn)題主要表現(xiàn)為：一是電力規(guī)劃的編制、發(fā)布、滾動(dòng)修訂缺乏明確有效的工作管理機(jī)制，銜接協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，與相關(guān)規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。二是規(guī)劃?rùn)?quán)威性不足，指導(dǎo)性弱化，執(zhí)行偏差大。三是隨著廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離改革的推進(jìn)，統(tǒng)一電力規(guī)劃體系被打破，規(guī)劃研究工作有所削弱，技術(shù)支撐有待加強(qiáng)。四是法律保障滯后。《電力法》僅在“電力建設(shè)”一章中對(duì)電力規(guī)劃有原則性規(guī)定，對(duì)電力規(guī)劃的組織、流程、機(jī)制均無(wú)明確具體安排，我國(guó)電力規(guī)劃活動(dòng)實(shí)際處于無(wú)法可依的狀態(tài)。
完善電力規(guī)劃體系面臨的新形勢(shì)
“十三五”時(shí)期，我國(guó)電力規(guī)劃體系的完善調(diào)整面臨新的形勢(shì)，具體而言：新一輪電力體制改革對(duì)電力規(guī)劃體系調(diào)整完善提出了新的要求。
新一輪電力體制改革確立了“三放開(kāi)、一獨(dú)立、三強(qiáng)化”改革路徑，將“進(jìn)一步強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃”作為一項(xiàng)重要的改革任務(wù)。建設(shè)完善的電力規(guī)劃體系正是從體制機(jī)制上為強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃提供系統(tǒng)性解決方案，是落實(shí)電力體制改革任務(wù)的重要舉措。
落實(shí)《規(guī)劃》需要同步完善電力規(guī)劃體系。“十三五”時(shí)期，我國(guó)電力供求關(guān)系趨于寬松、體制環(huán)境深刻變化、發(fā)展理念推陳出新、發(fā)展方式不斷轉(zhuǎn)變、電力結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、市場(chǎng)化進(jìn)程加快推進(jìn)。這一時(shí)期，落實(shí)《規(guī)劃》面臨的問(wèn)題挑戰(zhàn)較以往任何時(shí)期都要多，實(shí)施難度較以往任何時(shí)期都要高，不確定性和風(fēng)險(xiǎn)較以往任何時(shí)期都要大。有鑒于此，要把《規(guī)劃》落實(shí)好，必須同步完善電力規(guī)劃體系，充分發(fā)揮規(guī)劃體系對(duì)《規(guī)劃》落實(shí)的支撐保障作用。
深化行政審批制度改革的形勢(shì)下完善電力規(guī)劃體系是更好發(fā)揮政府作用的現(xiàn)實(shí)需要。電力規(guī)劃體系是電力工業(yè)治理體系的有機(jī)組成部分，是政府履行電力行業(yè)規(guī)劃管理職能的重要抓手。建設(shè)完善電力規(guī)劃體系，加強(qiáng)和改善電力規(guī)劃管理工作，可以更好地發(fā)揮規(guī)劃對(duì)行業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)作用，更好地發(fā)揮簡(jiǎn)政放權(quán)和電力市場(chǎng)化新形勢(shì)下政府的作用，有利于提升行業(yè)管理水平和管理效率，是推進(jìn)電力工業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵支點(diǎn)。
關(guān)于進(jìn)一步完善電力規(guī)劃體系的思考
電力規(guī)劃體系是由電力規(guī)劃的組織體系、工作機(jī)制、技術(shù)支撐體系和保障體系構(gòu)成的有機(jī)整體，是對(duì)電力規(guī)劃活動(dòng)的制度性安排，應(yīng)該體現(xiàn)完備性、系統(tǒng)性和適應(yīng)性的要求?；谶@一認(rèn)識(shí)，提出進(jìn)一步完善電力規(guī)劃體系的幾點(diǎn)思考。
(一)堅(jiān)持科學(xué)統(tǒng)一開(kāi)放的電力規(guī)劃體系原則電力規(guī)劃體系建設(shè)必須堅(jiān)持三大基本原則，一是“科學(xué)”，二是“統(tǒng)一”，三是“開(kāi)放”。“科學(xué)”是制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在要求，“統(tǒng)一”是強(qiáng)化電力統(tǒng)籌規(guī)劃的客觀需要，“開(kāi)放”是調(diào)動(dòng)相關(guān)各方積極性、集思廣益做好規(guī)劃的前提條件。
建設(shè)科學(xué)的電力規(guī)劃體系，就是要遵循電力規(guī)劃活動(dòng)固有的客觀規(guī)律，結(jié)合我國(guó)電力產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)的實(shí)際情況，實(shí)事求是、科學(xué)合理地對(duì)電力規(guī)劃體系各構(gòu)成要素及其相互關(guān)系作出安排部署，推動(dòng)電力工業(yè)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
建設(shè)統(tǒng)一的電力規(guī)劃體系，就是要發(fā)揮政府電力主管部門(mén)在電力規(guī)劃活動(dòng)中的主導(dǎo)作用，統(tǒng)一規(guī)劃思路、方法、指標(biāo)和邊界條件，實(shí)現(xiàn)電源與電網(wǎng)規(guī)劃、國(guó)家與地方電力規(guī)劃、電力與能源規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提升規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性和可操作性。
建設(shè)開(kāi)放的電力規(guī)劃體系，就是要充分調(diào)動(dòng)政府部門(mén)、電力企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、電力行業(yè)相關(guān)單位和電力規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家等相關(guān)主體參與電力規(guī)劃的積極性，通過(guò)多方參與、集思廣益，吸收一切有益的研究成果和規(guī)劃建議，為電力規(guī)劃的質(zhì)量和水平提供體制機(jī)制保證。
(二)職責(zé)清晰的組織體系是電力規(guī)劃體系的組織保證規(guī)劃組織體系是指為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃活動(dòng)目標(biāo)，依據(jù)一定的組織原則，合理確定政府部門(mén)、研究機(jī)構(gòu)、電力企業(yè)、電力行業(yè)相關(guān)單位和有關(guān)專(zhuān)家在規(guī)劃活動(dòng)中的定位、作用及其職責(zé)范圍，將各方主體有機(jī)組織在一起的管理體系。國(guó)家能源局和省級(jí)能源主管部門(mén)分別是全國(guó)和省級(jí)電力規(guī)劃的責(zé)任部門(mén)，按照“政府主導(dǎo)、機(jī)構(gòu)研究、咨詢(xún)論證、多方參與、科學(xué)決策”的原則，分別組織編制全國(guó)和省級(jí)電力規(guī)劃。
(三)務(wù)實(shí)高效的工作機(jī)制是電力規(guī)劃體系的核心要件電力規(guī)劃工作機(jī)制是指從工作內(nèi)容和方式上對(duì)規(guī)劃流程各環(huán)節(jié)作出的具體安排。電力規(guī)劃工作在流程上可以分為研究與準(zhǔn)備、編制與銜接、批準(zhǔn)與發(fā)布、實(shí)施與調(diào)整、評(píng)估與監(jiān)督等環(huán)節(jié)。上述各環(huán)節(jié)工作機(jī)制前后相繼、有機(jī)銜接，是電力規(guī)劃體系的核心要件，務(wù)實(shí)高效的電力規(guī)劃工作機(jī)制是電力規(guī)劃體系發(fā)揮效能的決定性因素。
(四)堅(jiān)強(qiáng)有力的技術(shù)支撐體系是電力規(guī)劃體系運(yùn)行的基礎(chǔ)條件《電力規(guī)劃管理辦法》明確要求，要健全和完善國(guó)家和省級(jí)電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)和技術(shù)支撐體系，國(guó)家電力規(guī)劃研究中心等電力規(guī)劃研究機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮研究力量的支撐作用，與相關(guān)方面密切協(xié)作，構(gòu)建強(qiáng)有力的規(guī)劃研究支撐體系。電力規(guī)劃技術(shù)支撐體系是電力規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，其健全程度直接決定電力規(guī)劃體系的整體運(yùn)行效能。健全的電力規(guī)劃技術(shù)支撐體系應(yīng)包括以下基本要素：一是常設(shè)的電力規(guī)劃技術(shù)支撐機(jī)構(gòu);二是具備較高素養(yǎng)的專(zhuān)業(yè)規(guī)劃人才隊(duì)伍;三是先進(jìn)的規(guī)劃技術(shù)和方法;四是支撐規(guī)劃業(yè)務(wù)開(kāi)展的信息化平臺(tái)。
(五)健全完備的保障體系是電力規(guī)劃體系運(yùn)行的關(guān)鍵依托電力規(guī)劃的保障體系主要由法制保障、政策保障、標(biāo)準(zhǔn)保障、組織保障和經(jīng)費(fèi)保障五個(gè)方面構(gòu)成。法制保障是指將電力規(guī)劃的制度性安排上升為法律、法規(guī)、規(guī)章等法律規(guī)范。政策保障是指為確保規(guī)劃落地實(shí)施而配套出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策。標(biāo)準(zhǔn)保障是為推動(dòng)規(guī)劃工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化而制定的電力規(guī)劃及相關(guān)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)體系及其管理制度。組織保障是指為電力規(guī)劃的制定實(shí)施所采取的設(shè)立工作機(jī)構(gòu)、配備人員等組織措施。經(jīng)費(fèi)保障是指為電力規(guī)劃研究制定、電力規(guī)劃信息平臺(tái)建設(shè)等提供常態(tài)化、可持續(xù)的費(fèi)用來(lái)源。
關(guān)于“十三五”時(shí)期科學(xué)統(tǒng)一開(kāi)放電力規(guī)劃體系建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)的建議
科學(xué)統(tǒng)一開(kāi)放電力規(guī)劃體系建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞《規(guī)劃》實(shí)施工作開(kāi)展，建議在落實(shí)規(guī)劃的過(guò)程中同步優(yōu)化調(diào)整電力規(guī)劃體系，“十三五”時(shí)期重點(diǎn)完成以下建設(shè)任務(wù)：(一)重點(diǎn)建立健全電力規(guī)劃工作機(jī)制一是建立健全以國(guó)家能源局組織協(xié)調(diào)、相關(guān)職能部門(mén)積極配合、各省級(jí)政府和重點(diǎn)電力企業(yè)細(xì)化落實(shí)的電力規(guī)劃實(shí)施工作機(jī)制。二是建立規(guī)劃統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，銜接國(guó)家規(guī)劃與地方規(guī)劃，協(xié)商重大電力項(xiàng)目布局、規(guī)模和時(shí)序，協(xié)調(diào)電網(wǎng)與電源項(xiàng)目;建立規(guī)劃年度對(duì)接制度。三是建立健全評(píng)估調(diào)整機(jī)制。規(guī)劃實(shí)施中結(jié)合實(shí)施情況對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目進(jìn)行年度微調(diào)，落實(shí)規(guī)劃中期評(píng)估制度，嚴(yán)格評(píng)估程序，委托第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估工作。四是建立監(jiān)督檢查機(jī)制，定期組織開(kāi)展監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)，落實(shí)目標(biāo)考核機(jī)制，編制并發(fā)布規(guī)劃實(shí)施情況監(jiān)管報(bào)告，提出滾動(dòng)調(diào)整建議。
(二)重點(diǎn)加強(qiáng)電力規(guī)劃技術(shù)支撐體系建設(shè)構(gòu)建強(qiáng)有力的規(guī)劃研究支撐體系是《電力規(guī)劃管理辦法》賦予國(guó)家電力規(guī)劃研究中心的重要職責(zé)。在建設(shè)電力規(guī)劃技術(shù)支撐體系的進(jìn)程中，中心應(yīng)該牢牢把握四個(gè)重要著力點(diǎn)：一要開(kāi)放包容促協(xié)作。中心應(yīng)與相關(guān)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)、科研機(jī)構(gòu)、高校和企業(yè)密切協(xié)作，共同構(gòu)建開(kāi)放包容、堅(jiān)強(qiáng)有力的規(guī)劃研究支撐體系。
二要?jiǎng)?chuàng)新手段強(qiáng)根本。“打鐵還需自身硬”，要進(jìn)一步加大投入力度，加強(qiáng)電力規(guī)劃模型、軟件、平臺(tái)等技術(shù)手段的研發(fā)，增強(qiáng)規(guī)劃編制的技術(shù)支撐能力。
三要積極作為敢擔(dān)當(dāng)。要敢于擔(dān)當(dāng)，積極作為，善作善成，發(fā)揮中心在規(guī)劃研究支撐體系中的核心和關(guān)鍵作用，當(dāng)好電力規(guī)劃的“國(guó)家隊(duì)”和“排頭兵”。
四要提高信息化水平。在財(cái)政資金支持下，建設(shè)電力項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)，提高項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、規(guī)劃、核準(zhǔn)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、退役全過(guò)程信息化管理能力;整合各渠道電力信息數(shù)據(jù)，加強(qiáng)電力預(yù)測(cè)分析和預(yù)警;加快監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，為政府決策提供信息支持。
(三)重點(diǎn)完善電力規(guī)劃保障體系“十三五”時(shí)期，完善電力規(guī)劃保障體系有兩個(gè)重要的著力點(diǎn)：著力加強(qiáng)電力規(guī)劃的法制保障?！峨娏Ψā沸抻喭瓿珊螅煽紤]研究出臺(tái)《電力規(guī)劃管理?xiàng)l例》，以便在電力法制領(lǐng)域形成“一法五條例”的格局。探索建立電力領(lǐng)域法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)更新機(jī)制，充分發(fā)揮法制對(duì)電力改革和發(fā)展的引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范和保障作用。
著力加強(qiáng)電力規(guī)劃的政策保障。通過(guò)制定出臺(tái)系列產(chǎn)業(yè)政策，為《規(guī)劃》落地實(shí)施提供配套政策措施。“十三五”時(shí)期，重點(diǎn)加強(qiáng)電力行業(yè)管理，強(qiáng)化電力規(guī)劃管理辦法的貫徹實(shí)施，研究制定電網(wǎng)無(wú)歧視公平接入、跨區(qū)送受電、微電網(wǎng)、熱電聯(lián)產(chǎn)、燃?xì)獍l(fā)電、煤電聯(lián)營(yíng)、電網(wǎng)備用容量管理、節(jié)能低碳調(diào)度、高效智能電力系統(tǒng)建設(shè)、技術(shù)監(jiān)督等政策。
