近日有消息稱中國華潤燃?xì)饪毓捎邢薰疽布尤肓藸帄Z英國國家電力公司天然氣業(yè)務(wù)的競購戰(zhàn)，該次競購戰(zhàn)之前已經(jīng)有香港首富李嘉誠、中國的復(fù)星集團(tuán)等大型財(cái)團(tuán)參與。英國國家電力公司天然氣業(yè)務(wù)部門的估值為110億英鎊(約957億人民幣)。
據(jù)了解，參與該次競購戰(zhàn)是華潤燃?xì)庠诮陜?nèi)的首次境外大型投資計(jì)劃，華潤燃?xì)膺@樣的國內(nèi)大型財(cái)團(tuán)爭相到國外投資基礎(chǔ)設(shè)施正是響應(yīng)了習(xí)近平主席一帶一路走出去的政策號(hào)召。不久前習(xí)主席在G20杭州峰會(huì)上還親自與英國政府就欣克利角C核電項(xiàng)目的合作進(jìn)行洽談。該項(xiàng)目雖然因英國新任首相特蕾莎·梅的上臺(tái)而遇到過一些麻煩，但最后英國政府還是批準(zhǔn)了該項(xiàng)目，但稱將檢討相關(guān)法規(guī)。英國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目基本上都是采用PPP模式(即政府和社會(huì)資本合作模式)，英國作為現(xiàn)代PPP模式的起源地，對于PPP的立法也不斷推陳出新，2012年在李嘉誠大肆收購英國基礎(chǔ)設(shè)施后，英國修改了PPP合同指南，我們今天就華潤燃?xì)饧瘓F(tuán)競購應(yīng)該的天然氣業(yè)務(wù)來談一下英國的ppp—PF2，也對中企投資英國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目做一下相關(guān)政策法規(guī)的介紹，下面我們就來著重介紹一下英國的PF2制度。
一、英國PPP合同概述
英國自1992年開始啟動(dòng)英國特色的PPP-PFI(Private Finance Initiative)，并在1999年頒布了《標(biāo)準(zhǔn)化PFI合同》第一版，然后分別在2002年、2004年和2007年頒布了第二版、第三版和第四版。到2012年，英國政府在總結(jié)PFI的不足的基礎(chǔ)上，頒布了“PPP新路徑”，簡稱PF2，英國財(cái)政部于2012年12月出版了《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》。
《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》主要有4個(gè)目的：第一，基于“PPP新路徑”來結(jié)構(gòu)化PF2合同，在公共和私人之間合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，并促進(jìn)大家對PF2這種新模式有共同的理解;第二，將合同條款劃分為“強(qiáng)制條款”(不允許修改)和“推薦條款”(為了適應(yīng)不同行業(yè)，可以此為基礎(chǔ)進(jìn)行修改);第三，讓合同標(biāo)準(zhǔn)化更加落地，例如提供了標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)產(chǎn)品模塊、格式化的付款機(jī)制以及PPP股東協(xié)議等;第四，讓合同當(dāng)事人無需過重的談判，從而減少PPP采購時(shí)間和費(fèi)用。
二、PF2新改革
為了保護(hù)公共利益，英國《標(biāo)準(zhǔn)化PF2合同》包括了以下新改革：
(1)公共機(jī)構(gòu)要對PPP進(jìn)行股權(quán)投資;
(2)承包人的服務(wù)限制在硬設(shè)施管理(如建筑的設(shè)備、電氣管理等);
(3)政府在PPP框架下，對于軟服務(wù)(如保潔、安保、綠化等)可采取靈活方式;
(4)PF2項(xiàng)目的運(yùn)營和財(cái)務(wù)信息透明化(但不能過多加重承包人的負(fù)擔(dān));
(5)政府承擔(dān)那些公共機(jī)構(gòu)比私人機(jī)構(gòu)更好管理的風(fēng)險(xiǎn);
(6)加強(qiáng)PPP結(jié)構(gòu)，吸引更多的投融資來源。
三、英國PF2中的公共機(jī)構(gòu)股權(quán)
英國政府以小股東的身份作為PPP項(xiàng)目的共同投資人。英國政府組建了新的Central Government Unit(CGU，中央控制單元)來履行公共機(jī)構(gòu)的股權(quán)投資，并享有與私人股權(quán)投資人一樣的權(quán)利。
公共機(jī)構(gòu)股權(quán)的好處有：第一，增加了透明度。由于公共機(jī)構(gòu)參與了PF2項(xiàng)目公司關(guān)于運(yùn)營管理的戰(zhàn)略決策，能夠更好地改進(jìn)項(xiàng)目績效和控制風(fēng)險(xiǎn)。第二，降低了項(xiàng)目公司的融資成本。英國政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，公共機(jī)構(gòu)的融資成本為4%，而私人機(jī)構(gòu)的融資成本為8%。因此，在PPP項(xiàng)目中增加公共機(jī)構(gòu)的投資，可以有效降低項(xiàng)目的融資成本。第三，可以分享項(xiàng)目成功所帶來的股權(quán)回報(bào)。
為了保證公共機(jī)構(gòu)股權(quán)目的實(shí)現(xiàn)，公共機(jī)構(gòu)股權(quán)注入需要強(qiáng)調(diào)以下幾點(diǎn)：第一，CGU作為小股東，股權(quán)比例為30%~49%。具體的比例根據(jù)專業(yè)評(píng)估來確定。第二，公共機(jī)構(gòu)股權(quán)的價(jià)格應(yīng)通過充分市場競爭來確定。第三，具體政府采購人不能向PF2項(xiàng)目注資。
四、PF2對項(xiàng)目的持續(xù)改進(jìn)制度
英國PF2通過以下兩項(xiàng)措施可促進(jìn)項(xiàng)目服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)：
（一）年度合同評(píng)審
年度合同評(píng)審(Annual Contract Review)措施包括：
(1)承包人應(yīng)向政府報(bào)告政府所關(guān)心的任何合同問題以及承包人的履約;政府和承包人應(yīng)考慮任何可以進(jìn)一步的效率和改進(jìn)。
(2)承包人應(yīng)提交建議書說明：其如何處理尚未履約的服務(wù);如何處理年度審核報(bào)告中所提出的問題以及政府所提出的問題。
(3)政府可提供政府關(guān)于設(shè)施當(dāng)前和未來運(yùn)行的要求以及這些要求會(huì)對服務(wù)帶來的影響。
（二）效率評(píng)審
通過效率評(píng)審(Efficiency Reviews)促進(jìn)承包人服務(wù)的持續(xù)改進(jìn)。
措施主要包括：第一，承包人應(yīng)采取服務(wù)持續(xù)改進(jìn)的方法，與政府一起工作，識(shí)別履約、效率以及設(shè)施和服務(wù)性能的改進(jìn)機(jī)會(huì)。第二，每2.5年，承包人和政府一起進(jìn)行合同效率評(píng)審(Contract Efficiency Review),用以保證為政府提供適宜的服務(wù)和設(shè)施。任何來自于合同效率評(píng)審或年合同評(píng)審所產(chǎn)生的節(jié)約在政府和承包人之間分享，其中政府75%，承包人25%。第三，合同效率評(píng)審應(yīng)包括政府和承包人之間的會(huì)議，雙方在會(huì)議上均闡述合同效率概況;關(guān)于改進(jìn)應(yīng)該關(guān)注的事宜討論;記錄所采取的決定。第四，承包人應(yīng)編制合同改進(jìn)記錄，并在合同效率評(píng)審日之前30天提交給政府評(píng)審。第五，合同改進(jìn)報(bào)告應(yīng)識(shí)別承包人改進(jìn)服務(wù)效率所采取的措施以及將來為合同改進(jìn)而所采取的承包人服務(wù)變化、政府服務(wù)變化。第六，財(cái)務(wù)總結(jié)，識(shí)別所有效率改進(jìn)機(jī)會(huì)對成本所帶來的影響，例如哪些不需要啟動(dòng)合同變更條款就可以帶來的節(jié)省，包括政府所做的變動(dòng)，或者“獲益共享”(Gain-Share)和“投入帶來節(jié)省”(Spend to Save)，即政府可以通過投入或服務(wù)變更帶來收益。
從以上對PF2的介紹，相信讀者已經(jīng)可以感受到，英國一方面希望通過引入外資來緩解其國內(nèi)對基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資不足的問題，另一方面又希望通過PF2制度對外資起到一定的管控和限制作用，從而達(dá)到外資回報(bào)與公共利益之間形成平衡的目的。
