●環(huán)境民事司法耗時長，是通過個案裁判來維護社會公平正義的最后一道防線，在此之前，環(huán)境行政機關必須嚴格執(zhí)法，開展普遍性的監(jiān)管和個案化的處罰，及時有效地預防和制止環(huán)境違法行為，不能放任事情惡化，并把監(jiān)管的責任和解決問題的難題推卸給司法機關。
●新《環(huán)境保護法》并沒有規(guī)定環(huán)境公益訴訟的請求形式，顯然是有所擔心。而環(huán)境公益訴訟司法解釋卻填補這一欠缺，規(guī)定了賠償損失的訴訟請求，但是缺乏必要的研究，不盡合理。
環(huán)境公益訴訟制度發(fā)端于20世紀70年代的美國?；谌找鎳乐氐墓箔h(huán)境問題和日益激烈的環(huán)境保護社會運動，美國國會在《清潔空氣法》和《清潔水法》中設立公民訴訟的條款，為公民通過司法審查監(jiān)督政府和企業(yè)提供法律依據(jù)。公民訴訟制度后來在歐美、澳大利亞等國家和地區(qū)廣泛設立并實施。
我國2015年實施的《環(huán)境保護法》借鑒、設立了環(huán)境公益訴訟制度。與美歐不同的是，我國的公益訴訟僅限于民事公益訴訟，排除了社會組織基于社會公共環(huán)境利益監(jiān)督政府依法行政的行政訴訟形式。2015年1月初，為了促進環(huán)境公益訴訟的實施，最高人民法院公布出臺《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。截至2016年6月，全國共設立了558個環(huán)境法庭、環(huán)境合議庭和巡回法庭。2015年就審理了大大小小約50余件環(huán)境公益訴訟案件，2016年的數(shù)量更多一些。總的來說，環(huán)境司法的專門化起步很好，對保障生態(tài)文明的建設，起了不可替代的作用。
7月20日，山東德州市中級人民法院對中華環(huán)保聯(lián)合會起訴德州晶華集團振華有限公司大氣環(huán)境污染公益訴訟一案，作出一審宣判，判決被告賠償因超標排放污染物造成的損失2198.36萬元，用于德州市大氣環(huán)境質量修復，并在省級以上媒體向社會公開賠禮道歉。消息見報后，社會普遍地贊賞司法之嚴厲，而很多環(huán)境法學者卻從學術上提出了一些理性的質疑。
缺乏環(huán)境行政公益訴訟的支持環(huán)境民事公益訴訟作用有限
質疑之一是，環(huán)境公益訴訟的本義是什么?
對侵犯環(huán)境私益的行為，受害者可以根據(jù)《侵權責任法》和環(huán)境法律提起私益救濟之訴。在歐美國家，對侵犯環(huán)境公益的行為，公民和社會組織可以依法提起公民訴訟，起訴政府或者企業(yè)，預防即將發(fā)生或者制止正在發(fā)生的公益侵犯行為。公民訴訟的本義，在法治國家，不只是社會起訴企業(yè)，更主要的是社會起訴政府，讓政府依法履行環(huán)境保護監(jiān)管措施。
而在中國，目前僅設立了環(huán)境民事公益訴訟制度，并沒有針對社會組織設立環(huán)境行政公益訴訟制度，因此社會組織只能起訴企業(yè)而不能起訴政府。
本案中，振華公司2013年就超標排污，2014年被環(huán)境保護部點名批評，并被山東省環(huán)境保護行政主管部門多次處罰，但其仍持續(xù)超標向大氣排放污染物，這說明地方政府的監(jiān)管措施主要是罰款，對污染物違法排放的制止不力。因為缺乏環(huán)境行政公益訴訟制度，社會組織并不能起訴德州市政府，督促其及時采取必要的包括責令關閉在內(nèi)的嚴格監(jiān)管手段。這也說明，由于缺乏環(huán)境行政公益訴訟的支持，環(huán)境民事公益訴訟在環(huán)境污染的事前預防和事中制止方面，作用微乎其微。
2015年，中國的環(huán)境民事公益訴訟案件過少，遠遠低于社會預期，除了社會組織的能力不夠或者經(jīng)費有限外，主要的還是社會并不太認可環(huán)境民事公益訴訟的作用。基于此，必須盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，使環(huán)境公益訴訟具有民事和行政訴訟兩翼，實施更加平穩(wěn)，作用更加巨大，也更具有合目的性。
環(huán)境保護部門不能把自己執(zhí)法
的壓力轉移到司法機關
質疑之二是，環(huán)境公益訴訟的角色是什么?
本案中，環(huán)境損害賠償?shù)臄?shù)額累積達到2000多萬，而這2000多萬是長期累積計算的。環(huán)境法學界普遍質疑，在這期間，地方環(huán)境保護部門是否盡職履責?如果已盡職履責，違法不會長時間持續(xù)發(fā)生，賠償數(shù)額也不會如此之大。很多環(huán)境法學者提出，環(huán)境保護部門不能把自己執(zhí)法的壓力轉移到司法機關，不能僅用天文數(shù)字的賠償來威懾企業(yè)，警告企業(yè)都守法。
環(huán)境民事司法耗時長，是通過個案裁判來維護社會公平正義的最后一道防線，在此之前，環(huán)境行政機關必須嚴格執(zhí)法，開展普遍性的監(jiān)管和個案化的處罰，如采取按日計罰的行政處罰手段，及時有效地預防和制止環(huán)境違法行為，不能放任事情惡化，并把監(jiān)管的責任和解決問題的難題推卸給司法機關。為此，應還原環(huán)境公益訴訟的角色，僅讓環(huán)境法庭和合議庭處理環(huán)境民事糾紛，不能讓環(huán)境司法承受不能承受之重。
應收窄訴訟請求形式限于請求停止侵權等行為救濟
質疑之三是，環(huán)境公益訴訟的請求是什么?
新《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的條件必須是損害社會公共利益。但是在現(xiàn)實中，很難確定實實在在的社會公共利益特別是可以索賠的受損的社會公共利益。河流屬于國家所有，土地屬于集體所有或者國家所有。土地上的附屬物——植物和動物，要么屬于國家所有，要么屬于集體所有或者土地的承包人所有。水污染的受害者是國家、集體或者土地承包戶，他們可以就自己的利益提起損害賠償訴訟，但此訴訟屬于私益救濟訴訟而非公益救濟訴訟。即使企業(yè)污染了河流，但是按照憲法，水流屬于國家所有，生態(tài)修復或者賠償請求權的主體也是國家。
在此類案件中，很難找到屬于社會的受損權利。即使找到了相對獨立的社會公共利益，可能也是休閑利益、美感利益等，但是這些利益又難以與賠償掛鉤。環(huán)保社會組織即使依法提起環(huán)境民事公益訴訟，也難以證明這些社會公共利益的可賠償性。
大氣與水、土的屬性不一樣，它是全球流動的，不屬于任何主權國家所有，我國的《物權法》也未規(guī)定其所有權。在國際環(huán)境法上，大氣的法律地位是“人類共同之關切之事項”，它僅供各國共同無害化利用。另外，水污染物的擴散有路徑，預期性強，而大氣污染物的擴散預期性差，具有區(qū)域性，大風一吹，擴散更遠，很難發(fā)現(xiàn)純粹的受損的公共利益。這也是美歐環(huán)境公民訴訟制度只規(guī)定停止侵權等行為救濟的請求而不規(guī)定賠償請求的原因。
在我國，新《環(huán)境保護法》并沒有規(guī)定環(huán)境公益訴訟的請求形式，顯然是有所擔心，而環(huán)境公益訴訟司法解釋卻填補這一欠缺，規(guī)定了賠償損失的訴訟請求，顯然是缺乏必要的研究，不合法理。
本案作出賠償損失的裁決時，悉尼正召開一個環(huán)境公益訴訟研討會，瑞典和澳大利亞環(huán)境法庭的與會法官以及精通中國環(huán)保法的美國環(huán)境法學者，都表示了不理解。
因為違背法理設立賠償損失的訴訟請求，也產(chǎn)生一些后遺癥，那就是賠償資金由誰管理的問題。目前大多由地方政府管理，而地方政府往往因為監(jiān)管不力才導致環(huán)境污染問題，而讓他們?nèi)ス芾碓擁椯Y金，顯然不合適。建議修改環(huán)境公益訴訟司法解釋，收窄訴訟請求的形式，僅限于請求停止侵權等行為救濟，讓訴訟請求回歸設立公益訴訟制度的本意。
用虛擬治理成本計算生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額并不科學
質疑之四是，賠償費用的計算方法和利用范圍是什么?
關于賠償標準，本案中，單位治理成本分別按0.56萬元/噸、0.68萬元/噸、0.33萬元/噸計算。生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額為虛擬治理成本的3-5倍，鑒定報告取參數(shù)5，虛擬治理成本分別為713萬元、2002萬元、31萬元，共計2746萬元。幾年前排放的大氣污染物，風一吹，早稀釋并擴散很遠了，有的甚至已經(jīng)被環(huán)境降解了，鑒定機構用虛擬治理成本為計算標準且以虛擬治理成本的3-5倍來計算生態(tài)環(huán)境損害數(shù)額，一些環(huán)境法學者認為，難以說科學。在賠償費用的利用方面，即使認可賠償損失的請求合理，那么賠償費用的使用范圍也要合理。
本案中，法院判決被告賠償因超標排放污染物造成的損失2198.36萬元人民幣，用于德州市大氣環(huán)境質量修復。由于大氣污染物是擴散的，排出后肯定擴散至德州以外，損害其他地方的大氣環(huán)境質量，而賠償?shù)馁M用卻僅用于德州市大氣環(huán)境修復，從費用利用的區(qū)域來看，顯然不合理。判決中指出的修復現(xiàn)在的“德州市大氣環(huán)境質量”，顯然不是以前受損的大氣環(huán)境質量，因此，判決不具有對應性。
除外，環(huán)境法學界普遍質疑律師費及訴訟支出費用的判決結果。法院認為，原告關于律師費僅訂立委托合同，未實際支付，法院不予支持。而一些環(huán)境法學者認為，按照《合同法》，應當支付的盡管目前未支付，但也屬于必須支付項，也應得到法院判決的支持。我們支持后者的觀點。
(作者為國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長)
