◆杜焱強(qiáng) 包存寬
《環(huán)境影響評價法》（以下簡稱《環(huán)評法》）7月2日通過修改。《環(huán)評法》于2003年實施，其立法旨在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，預(yù)防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。在頒布實施13年期間，這一法律在預(yù)防環(huán)境污染和生態(tài)破壞方面發(fā)揮了重要作用。但“卡著審批吃環(huán)保、戴著紅頂賺黑錢”、“環(huán)評變壞評”等立法漏洞也日益暴露出來?！董h(huán)評法》的修改勢在必行。
那么，修改后的《環(huán)評法》有哪些亮點？筆者進(jìn)行了對比和分析。
一是弱化了項目環(huán)評的行政審批要求。修改前的《環(huán)評法》試圖通過行政審批增強(qiáng)其強(qiáng)制力。然而，實踐表明，這一設(shè)計使環(huán)評越來越背離制度設(shè)計的初衷。環(huán)評的目的逐漸從改善項目環(huán)境質(zhì)量演化成了“通過審批”，環(huán)評成為建設(shè)項目或規(guī)劃草案獲得行政準(zhǔn)許的工具，淪為建設(shè)項目的“買路條、敲門磚”。為了通過審批，一些環(huán)評機(jī)構(gòu)開始造假，導(dǎo)致環(huán)評機(jī)構(gòu)和環(huán)評人員信用喪失，環(huán)評體系遭受系統(tǒng)性損害，甚至影響了環(huán)評制度的信用。
新修改的《環(huán)評法》規(guī)定，環(huán)評行政審批不再作為可行性研究報告審批或項目核準(zhǔn)的前置條件，即環(huán)評的行政審批要求被弱化。壓縮了環(huán)評審批權(quán)的空間，將環(huán)境影響登記表審批改為備案，不再將水土保持方案的審批作為環(huán)評的前置條件，取消了環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表預(yù)審等。環(huán)評審批弱化事前、強(qiáng)化事中和事后監(jiān)管，有助于促使政府職能正確定位，提升行政管理效能，發(fā)揮宏觀控制作用。
二是強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)評。規(guī)劃環(huán)評在我國難以開展的原因之一在于，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)主動開展規(guī)劃環(huán)評或主動采納規(guī)劃環(huán)評結(jié)論和建議的積極性不高。此外，環(huán)境評價與相關(guān)規(guī)劃學(xué)科之間存在天然隔閡，受規(guī)劃編制機(jī)關(guān)委托具體承擔(dān)規(guī)劃編制的咨詢機(jī)構(gòu)（如規(guī)劃設(shè)計院等）對規(guī)劃環(huán)評研究不甚深入，與規(guī)劃環(huán)評的具體承擔(dān)機(jī)構(gòu)（如高校或地方環(huán)境科學(xué)院所等）之間往往存在意見分歧，造成環(huán)評的結(jié)論和建議難以實質(zhì)性地被采納。有些被采納的意見不接地氣，在實踐中又很難落實。
修改后的《環(huán)評法》規(guī)定，專項規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)需對環(huán)境影響報告書結(jié)論和審查意見的采納情況作出說明，不采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由。這一修改將增強(qiáng)規(guī)劃環(huán)評的有效性，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)必須對環(huán)評結(jié)論和審查意見進(jìn)行響應(yīng)。修改后的《環(huán)評法》規(guī)定，規(guī)劃環(huán)評意見需作為項目環(huán)評的重要依據(jù)，且后續(xù)的項目環(huán)評內(nèi)容的審查意見應(yīng)予以簡化，這也進(jìn)一步體現(xiàn)出規(guī)劃和項目之間的有效互動。
三是加大了處罰力度。修改前的《環(huán)評法》對未批先建違法企業(yè)處罰力度不夠。未批先建的企業(yè)受到的處罰只有停止施工、補(bǔ)做環(huán)評、接受處罰，最多處罰20萬元。這一罰款額度對于動輒投資數(shù)十億甚至上百億、數(shù)百億元的大型項目來說就是“九牛一毛”。導(dǎo)致在實踐中部分企業(yè)投機(jī)取巧，先上車后補(bǔ)票。這就讓企業(yè)產(chǎn)生了邏輯錯位：一個規(guī)規(guī)矩矩做了環(huán)評的企業(yè)，可能因未通過審批而不能立項；另一個環(huán)評違法企業(yè)只要肯認(rèn)罰，繳納至多20萬元的罰款，就能通過審批。這就導(dǎo)致違法企業(yè)成本低、守法企業(yè)成本高，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。
新修改的《環(huán)評法》提高了未批先建的違法成本，大幅度提高了懲罰的限額。根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，可對建設(shè)項目處以總投資額1%以上5%以下的罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。項目如果是上億元的話，罰款可以超過百萬元?？梢载?zé)令恢復(fù)原狀，則意味著企業(yè)前期投資將會“打水漂”，這將對企業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)大威懾力。
通過弱化行政審批、強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評、加大未批先建處罰力度，新修改的《環(huán)評法》目的在于實現(xiàn)從源頭減少環(huán)境污染的目標(biāo)。當(dāng)然，要使環(huán)評制度更好地發(fā)揮作用，還需強(qiáng)化規(guī)劃環(huán)評，促進(jìn)其參與綜合決策并發(fā)揮實質(zhì)性作用；強(qiáng)化公眾參與，以社會監(jiān)督防止權(quán)力任性對環(huán)評的干預(yù)；強(qiáng)化法治以形成對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，進(jìn)一步推動行政體制改革。
