國家發(fā)改委日前印發(fā)《石油發(fā)展“十三五”規(guī)劃》、《天然氣發(fā)展“十三五”規(guī)劃》。規(guī)劃預(yù)計，“十三五”時期石油需求增速進一步放緩，天然氣供求總體上將進入寬平衡狀態(tài)，并從儲量、供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施三方面制定了石油天然氣發(fā)展目標(biāo)。分析人士認(rèn)為，未來石油天然氣體制改革中管網(wǎng)分開是大方向，當(dāng)務(wù)之急是突破國企改革所有制的缺失和產(chǎn)權(quán)不明的瓶頸。同時，油氣體制改革應(yīng)上中下游改革“三箭齊發(fā)”，從價格、市場主體、準(zhǔn)入、稅費等方面綜合推進。
產(chǎn)權(quán)不明制約改革
對于混合所有制改革，能源領(lǐng)域多家企業(yè)已率先“出招”。
中石油在2016年12月20日召開的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十五次會議上，便研究推進市場化改革、混合所有制改革指導(dǎo)意見。會議指出，將建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，創(chuàng)新商業(yè)模式，做強做優(yōu)主業(yè)，退出無效低效業(yè)務(wù)，實施分類推進、完善公司治理等主要改革舉措。
中石化混改也在穩(wěn)步推進。2016年底，中石化油氣管網(wǎng)混改取得實質(zhì)性進展。中石化發(fā)布公告稱，川氣東送天然氣管道有限公司增資引進投資者，中國人壽和國投交通擬分別以現(xiàn)金200億元及28億元認(rèn)購川氣東送管道有限公司合計50%股權(quán)。
據(jù)了解，“兩桶油”不僅在理論層面對混合所有制改革予以明確，實踐方面也已悄然開始。比如中石油在2016年中就重組旗下資產(chǎn)，將金融板塊及工程建設(shè)板塊整合上市;中石化也于近期入股九州證券，或為混改做鋪墊。
但在這背后，目前仍有許多因素掣肘企業(yè)混合所有制改革發(fā)展。
“深化油氣改革的重要一步是突破國企改革所有制的缺失和產(chǎn)權(quán)不明的瓶頸。”業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，表面上是股權(quán)層面國資與非國資混合，股權(quán)結(jié)構(gòu)合理化，破解所有者缺位，以及在一定程度上化解國進民退等國資、非國資之間的對立問題。但深層次是健全現(xiàn)代企業(yè)制度，更好地發(fā)揮企業(yè)家作用，重塑市場在資源配置中的決定性作用。
方正證券分析師馬寶玲表示：“國企發(fā)展混合所有制，關(guān)鍵在于努力營造國有股東和中小股東平等行使權(quán)利、共生共贏的環(huán)境，只有實現(xiàn)權(quán)利平等，實現(xiàn)雙方權(quán)利行使的公平，國資和民資才能有效地混合，進而才能形成國資和民資的合力，也才能實現(xiàn)國資和民資最大程度的增值。”隨著天然氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，部分原有政策已不適應(yīng)新的發(fā)展形勢，儲氣能力嚴(yán)重滯后，保供難度日益增加?？碧介_發(fā)和管道輸送環(huán)節(jié)主體少，競爭不足，管道運營不透明，難以實現(xiàn)第三方市場主體公平接入，行業(yè)行政壟斷和區(qū)域分割較嚴(yán)重，市場化體制機制不健全，價格變化難以完全真實反映市場供求關(guān)系等矛盾日益突出。
改革瘦身降本增效
中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，2017年將是混合所有制改革的落地年。壟斷領(lǐng)域混改一直是難啃的“硬骨頭”，但對整個混改乃至國企改革有牽引作用。
油氣改革重點和路徑是“四放開”：放開競爭性環(huán)節(jié)氣價，向社會資本放開上游勘探開發(fā)業(yè)務(wù)，放開管網(wǎng)的第三方準(zhǔn)入，積極放開原油進口權(quán)。馬寶玲認(rèn)為：“當(dāng)前改革重點是鼓勵各類資本參與投資、實現(xiàn)管網(wǎng)相對獨立，鼓勵第三方準(zhǔn)入，目標(biāo)是實現(xiàn)管網(wǎng)產(chǎn)權(quán)獨立和強制公開準(zhǔn)入。”
“油氣體制改革不能僅局限于某一環(huán)節(jié)，而應(yīng)上中下游改革‘三箭齊發(fā)’。”國家發(fā)展和改革委員會價格監(jiān)測中心劉滿平強調(diào)，不能僅局限于價格改革等某一方面的“單兵突進”，而應(yīng)從價格、市場主體、稅費等方面綜合推進。
李錦指出，此次油氣改革將涉及全產(chǎn)業(yè)鏈，具體包括體制改革和國企改革兩條主線。油氣產(chǎn)業(yè)鏈分為：上游勘探開采和原油進口，中游管網(wǎng)，下游銷售。在改革方向上：包括常規(guī)油氣和非常規(guī)油氣在內(nèi)的礦權(quán)準(zhǔn)入有望放開、原油進口權(quán)有望加速放開。在油氣行業(yè)國企改革領(lǐng)域，要關(guān)注專業(yè)化重組。從國際經(jīng)驗看，專業(yè)化重組和主輔分離是近年來的趨勢。
第一財經(jīng)研究院研究員楊驛昉認(rèn)為，財稅體制改革方面，需厘清各方關(guān)系、兼顧各方利益，并著重考慮稅費設(shè)計與能源和環(huán)保、稅費改革與油氣行業(yè)特點、稅費水平與資源并符合消費導(dǎo)向、稅與費，以及中央與地方財權(quán)分配等關(guān)系的處理。定價改革方面，油氣價格市場化改革將繼續(xù)推進，市場在油氣價格形成過程中的作用將進一步增強。
