4 強化污染防治與生態(tài)保護協(xié)同聯(lián)動的大規(guī)劃
對照五中全會《建議》，按照國家規(guī)劃體系總體安排，《規(guī)劃》內(nèi)容要點為：實施山水林田湖生態(tài)保護與修復(fù)工程，開展大規(guī)模國土綠化行動，構(gòu)建生態(tài)廊道與生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，全面提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性與服務(wù)功能。以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，實施最嚴格的環(huán)境保護制度。深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實施工業(yè)污染源全面達標排放計劃，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系。
因此，《規(guī)劃》內(nèi)容要點以加大環(huán)境治理力度和筑牢生態(tài)安全屏障為兩方面重點，相較以前規(guī)劃，應(yīng)承載更多的內(nèi)容，規(guī)劃范圍更大，視角有所拓展，這體現(xiàn)了跨部門國家規(guī)劃的屬性，有利于形成規(guī)劃合力，增強了生態(tài)環(huán)境保護工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和有效性。
《規(guī)劃》相比以往規(guī)劃的重大變化，就是加強了生態(tài)保護的內(nèi)容，在大幅度增加生態(tài)保護目標、指標、任務(wù)要求的同時，堅持“山水林田湖生命共同體”理念，強化污染防治與生態(tài)保護聯(lián)動協(xié)同, 專章提出7方面重點任務(wù)，要求系統(tǒng)推進森林、草原、河流、湖泊、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)保護與修復(fù)，擴大生態(tài)產(chǎn)品供給，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能，并明確提出國家生態(tài)安全屏障保護修復(fù)等14項山水林田湖生態(tài)工程，著力維護生態(tài)系統(tǒng)健康安全。
《規(guī)劃》充分銜接發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國土、水利、住建等部門關(guān)于生態(tài)保護與修復(fù)的工作，強調(diào)保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，以“兩屏三帶”及大江大河重要水系為骨架，以重點生態(tài)功能區(qū)、生物多樣性保護等為平臺，構(gòu)建國家生態(tài)安全格局, 統(tǒng)籌生態(tài)保護與建設(shè)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測評估和統(tǒng)一信息發(fā)布。統(tǒng)籌考慮生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)、國土綠化、生態(tài)治理、城鄉(xiāng)綠地系統(tǒng)與山水林田湖生態(tài)保護與建設(shè)，系統(tǒng)推進森林、草原、濕地等重要生態(tài)系統(tǒng)的保護與修復(fù)。擴大生態(tài)空間，增加生態(tài)流量，提高承載能力，提升生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和服務(wù)功能。
5 呼應(yīng)水氣土三個計劃并進一步做實的綜合規(guī)劃
《規(guī)劃》編制面臨一個與以前不同的情況，就是大氣、水、土壤污染防治三大行動計劃在《規(guī)劃》研究編制前期相繼出臺，其中水和土壤污染防治行動計劃基本與“十三五”規(guī)劃期相同(“大氣十條”到2017年底)。如何在保持基本任務(wù)、要求一致的情況下形成“十三五”規(guī)劃自身特質(zhì)，如何在繼承“大氣十條”、“水十條”、“土十條”的基礎(chǔ)上有深化、創(chuàng)新和發(fā)揚，是《規(guī)劃》編制研究必須要充分考慮的事項。
全面建成小康社會攻堅期，不能平均用力，發(fā)力要穩(wěn)準狠，《規(guī)劃》這一焦點就在大氣、水、土污染防治和質(zhì)量改善。這是當前環(huán)境形勢和“十三五”需求的必然要求，也使“十三五”規(guī)劃面臨著一個前所未有的新難題，就是如何保持與已經(jīng)出臺的大氣、水等污染防治行動計劃相一致并有所錯位、有所差異。
分析來看，“大氣十條”、“水十條”、“土十條”都是從各類治理任務(wù)著手展開，不少政策措施要求還具有一定的共性，但尚未在文本體例中充分展示分區(qū)域分流域的差異化要求。因此，《規(guī)劃》在總結(jié)評估相關(guān)工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國環(huán)境形勢日益分異的特征要求，對水、氣污染防治和環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)均按照分區(qū)域分流域的層級結(jié)構(gòu)進行歸納總結(jié)。其中，大氣以京津冀、長三角、珠三角為主維度分別展開，水從幾大流域分別提出要求。同時，大氣方面輔以質(zhì)量達標管理、重污染天氣預(yù)警、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，水輔以控制單元管理和各類型水體治理要求，這既保持了“大氣十條”、“水十條”的精髓，也避免了重復(fù)，還使環(huán)境質(zhì)量管理成為一個體系，使分區(qū)分類要求更加明確、具體和落地。
目前來看，“十三五”《規(guī)劃》和三大行動計劃相輔相成、錯位表述、相互呼應(yīng)，并將三大行動計劃實施過程中的一些跟進要求予以統(tǒng)籌，實際上形成了以三大行動計劃為重點，做深做細做實環(huán)境質(zhì)量管理，切實把大氣、水、土壤三大污染防治行動計劃變成操作性強的“施工圖”的規(guī)劃編制總體思路。
6 部署改革任務(wù)、厘清改革主線的標本兼治規(guī)劃
黨的十八大以來，國家將加強治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)作為生態(tài)文明體制改革的主要目標，部署了一系列改革環(huán)境基礎(chǔ)治理制度的重大措施。五中全會《建議》提出了“實行最嚴格的環(huán)境保護制度，形成政府、企業(yè)、公眾共治的環(huán)境治理體系”。因此，《規(guī)劃》將這部分內(nèi)容作為一項重點任務(wù)提出，堅持改革創(chuàng)新，突出并固化近年來一系列重大思想、理念、戰(zhàn)略，以規(guī)劃部署改革，以改革推進落實規(guī)劃。
我們考慮，“十三五”期間，生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域改革的力度、效果都會很大，也是加快補齊生態(tài)環(huán)境短板的治本之策，需要作為規(guī)劃的一項“硬任務(wù)”、“硬制度”，而不是像以往《規(guī)劃》那樣作為保障措施。《規(guī)劃》必須充分落實生態(tài)文明體制改革總體方案及配套政策制度精神，目標導(dǎo)向在于推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，矯治長期以來發(fā)展強保護弱、一撥人搞發(fā)展另外一撥人搞保護的不正確理念、認識、行為方式、組織機制、制度體系等，系統(tǒng)重構(gòu)生態(tài)環(huán)保基礎(chǔ)制度。
黨的十八大以來，各項改革措施尤其是生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護措施密集出臺，《規(guī)劃》統(tǒng)籌部署了生態(tài)環(huán)境治理制度改革，特別是對政府、企業(yè)、公眾、法治、市場等主體或領(lǐng)域角度進行了梳理，體現(xiàn)了邏輯關(guān)系和目標導(dǎo)向。以環(huán)保督察巡視、自然資源資產(chǎn)負債表、離任審計、損害責任追究等落實地方黨委政府環(huán)境責任，以排污許可、環(huán)境司法、損害賠償?shù)嚷鋵嵠髽I(yè)主體責任，健全生態(tài)環(huán)境保護市場體系，強化綠色金融等市場激勵機制，健全環(huán)境信息公布制度，保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達權(quán)，形成政府、企業(yè)、公眾多元共治的治理體系。
7 頂層設(shè)計指導(dǎo)性與具體落地可操作性兼具的五年規(guī)劃
“十三五”期間，國家縮減專項規(guī)劃的數(shù)量，因此必須站在國家的角度，堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，按照重點專項規(guī)劃提出的“新、準、高、深、實”5個方面要求，對我國“十三五”時期的生態(tài)環(huán)境保護工作進行總體設(shè)計。一些十分重要、以前有專項規(guī)劃進一步細化支撐的內(nèi)容，可能這次就必須通過《 “十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》這一上位規(guī)劃實現(xiàn)。因此，《規(guī)劃》實際上具有總體性和實施性兩方面的要求，一些事關(guān)引領(lǐng)全國生態(tài)環(huán)境保護工作、協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會發(fā)展、指導(dǎo)地方編制相應(yīng)規(guī)劃的要求應(yīng)該具體、詳細。目前，《規(guī)劃》文本字數(shù)為4.6萬余字，是“十二五”規(guī)劃1.8萬字的數(shù)倍，這實際上就有這方面因素的考慮，也體現(xiàn)了可操作性的導(dǎo)向。
同時，目前對規(guī)劃實施情況日益關(guān)注，中辦、國辦還第一次就五年規(guī)劃實施機制專門發(fā)文，因此《規(guī)劃》特別強調(diào)可實施性，增加了很多專欄，對不少地方進行了差異化落地點名，列出了控制單元等清單名稱，這是環(huán)境質(zhì)量改善的必要要求。
《規(guī)劃》強調(diào)針對性，提出的每一個目標、每一項任務(wù)、每一條措施都力爭針對突出問題，落實到具體區(qū)域流域，精準發(fā)力?！兑?guī)劃》強調(diào)可行性，結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展水平、客觀規(guī)律和老百姓需求，提出可行、可達、可能的目標任務(wù)和政策。
《規(guī)劃》研究編制的同時也同步謀劃部署了規(guī)劃實施。《規(guī)劃》編制出臺與目標指標任務(wù)分解同步推進，其中2016年度環(huán)保約束性指標已經(jīng)下達，五年環(huán)保約束性指標計劃已經(jīng)編制完成，各斷面、各單元、各城市環(huán)境保護要求已經(jīng)基本落實，這是在傳統(tǒng)的規(guī)劃導(dǎo)向性要求基礎(chǔ)上進一步細化落地的新成果。
