當(dāng)“炮灰”的地方環(huán)保部門(mén)
區(qū)縣級(jí)環(huán)保部門(mén)收歸市級(jí)管轄并非是最近才有的創(chuàng)舉。河北省邢臺(tái)市橋西區(qū)環(huán)保局一位孫姓副局長(zhǎng)告訴記者，橋西區(qū)環(huán)保局在“七八年之前就歸邢臺(tái)環(huán)保局管了”。他回憶，當(dāng)時(shí)的模式是“人、財(cái)、物從區(qū)政府一次性劃歸市政府”，與橋西區(qū)一樣的還有橋東區(qū)環(huán)保局，也劃歸邢臺(tái)市環(huán)保局，變成橋東分局。“劃歸以后，職能和操作上沒(méi)有什么大的不同”。
趙亮認(rèn)為，長(zhǎng)期以來(lái)地方保護(hù)主義的根源就在于，基層的環(huán)保部門(mén)是當(dāng)?shù)卣慕M成機(jī)構(gòu)，人財(cái)物的主導(dǎo)權(quán)都在地方政府手上。人財(cái)物的脫離，表明基層環(huán)保部門(mén)可以真正獨(dú)立行使職能。
上述孫姓副局長(zhǎng)坦言，橋西區(qū)環(huán)保局之所以能劃歸市環(huán)保局，主要原因?yàn)闃蛭鲄^(qū)是市政府所在地。橋東區(qū)也是市區(qū)。而其他區(qū)縣由于距離城區(qū)較遠(yuǎn)，面積較大，因此并未實(shí)行垂直管理。
而縣一級(jí)地方恰恰是環(huán)境問(wèn)題的高發(fā)區(qū)，也是地方保護(hù)主義的高發(fā)區(qū)。
中山大學(xué)地球與環(huán)境學(xué)院院長(zhǎng)周永章認(rèn)為，GDP至上的理念，是地方保護(hù)主義濫觴的根源。“為了本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，遇到排污企業(yè)，尤其是本地的支柱企業(yè)，有些地方政府往往會(huì)網(wǎng)開(kāi)一面，地方環(huán)保部門(mén)也是徒呼奈何。”
地方政府有時(shí)也會(huì)換一種更柔軟的姿態(tài)。趙亮在調(diào)查河北某地鋼鐵企業(yè)違規(guī)排放煙氣時(shí)，遭遇當(dāng)?shù)?ldquo;組團(tuán)公關(guān)”，當(dāng)?shù)匦麄鞑砍?wù)副部長(zhǎng)、鋼鐵廠(chǎng)所在鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長(zhǎng)、鋼鐵企業(yè)安全環(huán)境負(fù)責(zé)人組成多方會(huì)談。令趙亮最為訝異的是，“當(dāng)?shù)丨h(huán)保局居然被代表了。宣傳部副部長(zhǎng)說(shuō)自己可以代表”。
令趙亮印象深刻的還有四川威遠(yuǎn)4˙10事件后，威遠(yuǎn)縣環(huán)保局局長(zhǎng)迫于輿論壓力被停職，當(dāng)?shù)馗笨h長(zhǎng)直接上馬代理。
“環(huán)保局經(jīng)常被當(dāng)成炮灰，”這讓趙亮感到痛心，“新環(huán)保法實(shí)行一年多來(lái)，依然困難重重。其實(shí)障礙就在于地方環(huán)保部門(mén)處于夾縫層，不能越雷池一步。”
在《意見(jiàn)》中，切實(shí)解決地方保護(hù)主義對(duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法的干預(yù)，主要通過(guò)省級(jí)上收并統(tǒng)一行使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)察職能，市級(jí)統(tǒng)一管理環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍等措施。環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰在接受新華社采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，破解地方干預(yù)，主要從三個(gè)層面來(lái)實(shí)施。
“首先從體制設(shè)計(jì)上解決干預(yù)。一是省級(jí)環(huán)保部門(mén)直接管理市(地)級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)，確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)有效;二是市(地)級(jí)統(tǒng)一管理行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境執(zhí)法力量，依法獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法重心實(shí)現(xiàn)下移，強(qiáng)化查企。
其次從人財(cái)物保障上解決干預(yù)。一是駐市(地)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在省級(jí)環(huán)保廳(局)，市(地)無(wú)任何支配權(quán);二是縣級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)以及監(jiān)測(cè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的人財(cái)物管理在市級(jí)環(huán)保局，縣級(jí)無(wú)任何支配權(quán)。
最后從領(lǐng)導(dǎo)干部管理權(quán)限上解決干預(yù)?！兑庖?jiàn)》在領(lǐng)導(dǎo)干部管理上，既有遵循，也有創(chuàng)新。省級(jí)環(huán)保部門(mén)主管所有市(地)環(huán)保局長(zhǎng)，以及駐市(地)環(huán)境監(jiān)察和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)人員，調(diào)控能力明顯增強(qiáng)。
這是典型的“分權(quán)—集權(quán)”制度安排。將區(qū)縣環(huán)保機(jī)構(gòu)與區(qū)縣政府剝離，確保區(qū)縣環(huán)保機(jī)構(gòu)相對(duì)當(dāng)?shù)卣莫?dú)立;將市級(jí)環(huán)保部門(mén)的監(jiān)察權(quán)與執(zhí)法權(quán)剝離，省級(jí)環(huán)保部門(mén)手握全省最高監(jiān)察權(quán)力，猶如各市政府頭頂上的利劍。
為什么省環(huán)保局不直接管理基層執(zhí)法?“中國(guó)面積很大，情況復(fù)雜，既要考慮管理的便捷有效，還要兼顧到地方的積極性”，周永章在接受記者采訪(fǎng)時(shí)認(rèn)為，省級(jí)環(huán)保執(zhí)法力量不足，因此《意見(jiàn)》中“市級(jí)環(huán)保局實(shí)行以省級(jí)環(huán)保廳(局)為主的雙重管理，仍為市級(jí)政府工作部門(mén)。”一條，是比較符合中國(guó)國(guó)情的。
如何落地，還要操心
雖然《意見(jiàn)》已經(jīng)出臺(tái)，但周永章教授仍感到憂(yōu)心。由于環(huán)保牽涉的領(lǐng)域甚廣，包括并不限于工業(yè)、農(nóng)業(yè)、住房等部門(mén)，因而地方環(huán)保部門(mén)從政府剝離后，雖然執(zhí)法相對(duì)獨(dú)立，依舊不得不面臨扯皮的困境，而且可能加劇。“原來(lái)地方環(huán)保部門(mén)和地方政府是一家子的，有問(wèn)題好協(xié)調(diào)?，F(xiàn)在獨(dú)立出來(lái)，可能更加難以協(xié)調(diào)，地方政府可能更加抗拒。”
難題要從進(jìn)一步落實(shí)地方政府主體責(zé)任來(lái)破解。趙亮認(rèn)為，經(jīng)過(guò)兩批督察，對(duì)各地方的震懾目的已經(jīng)部分達(dá)到。“地方政府應(yīng)該警醒，環(huán)境保護(hù)要和經(jīng)濟(jì)發(fā)展放到平等甚至更高的面上去考慮。地方政府和環(huán)保部門(mén)，其實(shí)應(yīng)該是向著一個(gè)目標(biāo)前進(jìn)的。從根源上講，要破除唯GDP論的思想”。
難點(diǎn)還在于人員的變動(dòng)。從縣區(qū)級(jí)政府剝離后，縣區(qū)級(jí)環(huán)保部門(mén)工作人員的組織關(guān)系就要調(diào)到市區(qū)。“肯定還要磨合”，前述環(huán)保部官員表示，要進(jìn)一步推動(dòng)屬于事業(yè)單位的縣級(jí)環(huán)保部門(mén)轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓块T(mén)，但橫亙?cè)谇暗氖菄?guó)家對(duì)于編制數(shù)量的嚴(yán)控。“這些都需要機(jī)制體制創(chuàng)新。要加快出臺(tái)環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的規(guī)范性文件”。
“縣級(jí)的環(huán)保機(jī)構(gòu)職責(zé)有所變化，但是仍然是留在屬地，只是財(cái)政供給關(guān)系有所調(diào)整，以前的工作，現(xiàn)在仍然是有活干，有事做，這就最大程度地保證了平穩(wěn)的過(guò)渡。改革的動(dòng)作要快，這樣才可以為‘十三五’期間繁重的生態(tài)環(huán)境治理工作騰出時(shí)間、騰出空間。”前述環(huán)保部官員表示。
基層環(huán)保部門(mén)不僅缺人，還缺裝備，對(duì)此李干杰解釋道，要全面推進(jìn)環(huán)保監(jiān)測(cè)、監(jiān)察、執(zhí)法能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)：“配備環(huán)境執(zhí)法調(diào)查取證、移動(dòng)執(zhí)法等裝備，實(shí)行環(huán)境監(jiān)測(cè)與執(zhí)法測(cè)管協(xié)同，建立運(yùn)行大數(shù)據(jù)平臺(tái)提高信息化水平和共享水平，加強(qiáng)協(xié)作協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，確保順暢高效。”
