【理論探索】
當(dāng)前國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境資源之間的矛盾較為明顯，不時出現(xiàn)的霧霾天氣給環(huán)境污染治理政策的制定與實(shí)施帶來了不小挑戰(zhàn)。黨中央、國務(wù)院提出要加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性。落實(shí)到大氣污染防治層面，跨區(qū)域協(xié)同治理成為解決這一挑戰(zhàn)的必然選擇。
隨著京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略以及《大氣污染防治行動計劃》出臺，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控成效初顯。2016年環(huán)保部監(jiān)測的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，第一季度全國地級及以上城市空氣質(zhì)量有所改善。其中，京津冀地區(qū)13個城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為59.7%，同比上升21.5個百分點(diǎn)。然而，目前的京津冀協(xié)同尚處在初級階段。近年來，為治理大氣污染，保證京津兩地的生態(tài)環(huán)境，污染相對較重的河北省能耗強(qiáng)度和污染物排放大幅降低，但地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行壓力陡增。隨著節(jié)能減排要求的進(jìn)一步提高，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的缺失恐會讓環(huán)境治理協(xié)同行動陷入在不同層級政府間相互博弈、難以協(xié)調(diào)的困境。
為了進(jìn)一步提升區(qū)域大氣污染防治能力，建設(shè)生態(tài)修復(fù)環(huán)境改善示范區(qū)，實(shí)現(xiàn)2020年京津冀地區(qū)PM2.5年均濃度控制在64微克/立方米的目標(biāo)，當(dāng)前應(yīng)繼續(xù)深化區(qū)域協(xié)同機(jī)制，特別是形成全方位、高層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以保障區(qū)域內(nèi)不同功能區(qū)都能實(shí)現(xiàn)公平、和諧、良性發(fā)展。今年5月13日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》就指出，實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償是調(diào)動各方積極性、保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的重要手段，是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容和深化區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度保障。
追求成本與收益的平等是各地方政府積極參與大氣污染治理的基本條件和重要驅(qū)動，而生態(tài)補(bǔ)償制度是短期內(nèi)化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)共贏難題的有效途徑。生態(tài)產(chǎn)品的公共物品屬性使得生態(tài)補(bǔ)償無法依靠市場供給實(shí)現(xiàn)。因此，生態(tài)補(bǔ)償制度的建立健全必然要以政府為主導(dǎo)力量，以配置公共資源的財政政策為主要工具，這對于發(fā)揮地方政府、企業(yè)及個人等多主體的積極協(xié)同能力具有重要意義。具體來講，要做到以下幾個方面：
統(tǒng)籌大氣污染治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計工作。首先要打破目前京津冀行政格局的局限，整合三方建立起跨越行政區(qū)劃的區(qū)域生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，制定有利于京津冀生態(tài)環(huán)境和社會統(tǒng)籌發(fā)展的公共財政體系，完善跨行政區(qū)劃的財政轉(zhuǎn)移支付政策，出臺一體化的財政補(bǔ)助辦法，構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)扶持政策，重點(diǎn)扶植生態(tài)項(xiàng)目、大氣污染治理項(xiàng)目。其次，從國家層面建立大氣污染治理生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法律法規(guī)，認(rèn)定大氣污染賠償者為責(zé)任方即賠償主體，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和恢復(fù)者為受益方即生態(tài)補(bǔ)償對象。再次，建構(gòu)起對京津冀大氣污染賠償、生態(tài)補(bǔ)償方面評估的指標(biāo)體系，科學(xué)制定補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償要素、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償模式等具體內(nèi)容，使得區(qū)域內(nèi)不同主體的決策充分考慮其所產(chǎn)生的社會效益或成本，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)外部效應(yīng)的內(nèi)在化。
完善縱向轉(zhuǎn)移支付制度。在中央對地方的縱向生態(tài)補(bǔ)償中，綜合考慮京津冀不同區(qū)域生態(tài)功能、生態(tài)保護(hù)成本、區(qū)域發(fā)展水平、財政收入等要素，擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?，著重向限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等地區(qū)傾斜，將生態(tài)保護(hù)的努力程度、大氣污染物減少量作為獎勵指標(biāo)，對生態(tài)環(huán)境改善地區(qū)進(jìn)行獎勵性一般轉(zhuǎn)移支付。
加快建立區(qū)域橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。當(dāng)前地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的嘗試主要集中在省內(nèi)地區(qū)，省際橫向生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付在實(shí)踐中進(jìn)展緩慢。目前京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控推動了環(huán)境保護(hù)與生態(tài)補(bǔ)償?shù)目缡『献?，但并未涉及政府間的財力轉(zhuǎn)移?？梢越梃b青島市和石家莊市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補(bǔ)償方案的相關(guān)做法，在京津冀PM2.5源解析結(jié)果基礎(chǔ)上，以細(xì)顆粒物(PM2.5)、可吸入顆粒物(PM10)年均濃度改善情況為統(tǒng)一考核指標(biāo)，以各地區(qū)的主要兩項(xiàng)污染物作為核心考核指標(biāo)，建立考核獎懲和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，提升地區(qū)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。
完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的相關(guān)配套措施。將區(qū)域發(fā)展與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合，以政策優(yōu)惠、對口援助、資金支持促進(jìn)生態(tài)保護(hù)地區(qū)發(fā)展，建立生態(tài)保護(hù)地區(qū)以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)為主的績效考評機(jī)制，消除其發(fā)展的制度束縛。合理界定中央、地方政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖聶?quán)、財權(quán)，中央財政考慮不同區(qū)域生態(tài)功能因素和支出成本差異，通過提高均衡性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)等方式，逐步增加對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，建立省級生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入機(jī)制，加大對省級重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)域的支持力度。
建立多元化、多渠道的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。將政府主導(dǎo)與企事業(yè)單位投入和公眾參與相結(jié)合，建立企業(yè)動態(tài)排污數(shù)據(jù)庫和企業(yè)環(huán)境保護(hù)信用檔案，加大對企業(yè)主動減排治污行為的信貸支持力度。對于信用良好的企業(yè)，給予稅收補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款等方面政策的適度優(yōu)惠，對于信用較差的企業(yè)，應(yīng)執(zhí)行更嚴(yán)格的應(yīng)急減排要求，并禁止在區(qū)域內(nèi)給予財稅、土地及金融政策方面的優(yōu)惠或補(bǔ)助，倒逼企業(yè)退出市場或轉(zhuǎn)型。有效調(diào)動公眾參與環(huán)境治理的積極性，構(gòu)建普通民眾參與大氣環(huán)境公共治理機(jī)制。將生態(tài)補(bǔ)償財政主導(dǎo)與碳匯、排污權(quán)交易等市場方式相結(jié)合，在政府引導(dǎo)下，依靠市場在資源配置中的主導(dǎo)作用，探索京津冀區(qū)域的碳交易、排污權(quán)交易的模式。
(作者單位：山東財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院、山東大學(xué)管理學(xué)院)
